田飞
（云南大学法学院，云南 昆明650091）
摘要：电动车自诞生以来，以其经济、轻便、节能环保、操作简单等特点很快成为中国百姓出行代步的主要交通工具之一。随着电动车数量不断增加，道路交通通行压力日渐增大，电动车引发的社会问题也越来越多。本文以此为切入点，在阐述电动车相关概念的基础上，分析其不当使用带来的隐患和存在的问题，借鉴西方国家在电动车管理方面的成功经验，从行政法层面与行政管理角度试析电动车管理问题，探究其法律规则途径，提出相应的对策建议。
关键词：电动车；交通事故；行政法；管理模式
中图分类号：D912.1
电动车是以电力能源为驱动的车子。在生活中，电动车按类型可分为：电动自行车、电动摩托车、电动三轮车、纯电动汽车。本文主要以电动自行车和电动摩托车为研究对象。
一、电动车不当使用引发的问题
（一）违规违章行驶扰乱交通秩序
建立一个合理高效的交通秩序是一个巨大而复杂的系统工程。在这个过程中，简单的依靠管理者的行为是不够的，还必须依靠参与者对交通规则的自觉遵守。在现实生活中，绝大部分的电动车使用者作为交通参与者并没有履行相应的义务，在驾驶电动车上路行驶时，经常出现闯红灯、逆行、长时间占用机动车道等违反《中华人民共和国道路交通安全法》、《中华人民共和国道路交通安全法实施条例》等相关规定的行为，造成非机动车道上行驶不畅，有些驾驶者甚至横冲直撞，比自行车强势许多，常常导致一些小型的人车摩擦、矛盾，扰乱交通秩序。
（二）违规违章行驶威胁生命、财产安全
尽管电动车自身拥有轻便、快捷、经济等优点，但其缺点也同样存在，例如，外观近似摩托车的“超标”电动自行车，其自身制动性能与摩托车相比相差甚远。制动是车辆最重要的安全系统，制动性能差，安全无法保障，特别是车速提高后，前制动力虽有增加，但后制动力基本丧失，有侧滑与前翻的危险。而且，驾驶电动车无需驾驶证，驾驶人没有经过驾驶技能培训，缺乏相应的安全知识与操作技能，进一步增大了危险系数。[1]生活中，电动车违法载人、飙车、醉酒驾驶等现象普遍存在，驾驶人安全防护意识淡薄，加之电动车自身的制动性能可靠性较低，导致人车相撞、车车（机动车）相撞的交通事故频发，无疑成为危害道路交通安全的不稳定因素之一。
（三）不当使用引发环境污染问题
电动车依靠电能驱动，行驶中不存在尾气排放，因此“电动车=绿色环保”。从表面上将讲两者之间看似可以划等号，但实际上电动车在生产过程中给环境带来的次生污染问题是一个不争的事实。众所周知，电动车驱动电能来源于车身自载蓄电池。市场上生产的电动车蓄电池绝大多数都是铅酸电池。科学证明，铅是已知毒性最大、累积性极强的重金属之一，长期蓄积于人体，严重危害神经、造血系统及消化系统，对婴幼儿的智力和身体发育影响尤其严重。根据国家相关环评标准，铅酸蓄电池生产企业周边卫生防护距离要在500米以上。现实中，大多铅酸蓄电池生产企业根本没有达到这一标准，个别违法企业擅自违规超标排放含铅元素的工业废物以及环境监管部门监督乏力，造成了类似安徽怀远铅中毒事故的发生。[2]除此之外，报废电动自行车废旧蓄电池回收处理不当，也会对自然环境带来严重污染。
（四）无序发展导致治安防控压力增大
近年来，电动车行业的迅速发展使电动车保有量成倍扩张。由于电动车自身并没有设计安全系数较高防盗系统，电动车购买时无需出示购买者的身份证件，大多数电动车又没有在相关部门登记注册领取牌照，从而使各个地区的电动车被盗案件激增，给公安部门的案件侦破工作带来了巨大困难。同时，大量的无牌电动车上路行驶也给“街面两抢”案件提供了隐蔽工具。在“禁摩令”的现实压力下，摩托车正从国内各大中城市交通道路上逐渐减少，但是大多数电动车无论从外形上还是性能上都和传统摩托车十分相似，从而给利用摩托车或者电动车实施“街面两抢”的违法分子提供了可能，间接上“丰富”了犯罪分子的作案工具和方式，增加了“街面两抢”的发案概率。
二、电动车管理存在困境的原因
（一）电动车自身超标现象严重
自上世纪90年代中国第一辆电动车问世至今，短短20余年时间里，我国电动产量从5.8万辆迅猛发展到3096万辆，年均增幅超40%。目前国内电动保有量近1.4亿，并且每年以3000万辆左右的规模在生产和投放到市场。[3]繁荣背后却无法掩盖个别电动车生产企业为了盲目追逐利润，故意规避甚至违反《电动自行车通用技术条件》国家标准，在电动车生产过程中提高车辆行驶速度，满足消费者续航里程要求，增加单位电池数量，从而带来重量、时速“超标”的现状。一些电动车销售者为了谋取利润，迎合消费者上述要求极其个别“发烧友”对于电动车速度和外型上的特殊要求，擅自加装电池、更换控制器和充电器，改换电动车的外壳、轮毂、避震器及电路板等零配件，严重影响了电动车整体的稳定性，降低了车身的安全系数。该现象也充分暴露出工信、质检、工商等地方政府职能部门对电动车的生产、销售环节缺乏必要的监督和管理。
（二）电动车相关国标内容滞后
现行有效涉及电动车产品的国标主要有两个：GB/T24158-2009《电动摩托车和电动轻便摩托车通用技术条件》、GB17761-1999《电动自行车通用技术条件》，后者制定于1999年的电动车发展初期，时间上跨度长达15年之久，其中个别内容根本无法适应当下电动车行业发展需要。根据《中华人民共和国标准化法》规定，国家标准在通用标准领域的位阶要高于行业标准和地方标准，国标与法律法规之间是相辅相成、和谐统一的关系，法律法规是原则，相应标准为其适用提供技术支撑，使法律法规更具有可操作性。2010年实施的《电动摩托车和电动轻便摩托车通用技术条件》规定了40公斤以上或时速20公里以上的两轮车称为轻便电动摩托车或电动摩托车，简称“电摩”划入机动车范畴。但是《道路交通安全法》、《道路交通法实施条例》等上位法并没有配套规定，将“电摩”这种超标电动车的具体地位予以明文界定，而是通过授权立法的形式将这一权力交给地方，造成了地区之间执法口径不统一，出现“同案不同判”的现象。因此，国家标准和法律法规的滞后性和缺乏统一性，给管理部的监管工作带来困难。
（三）情理与法理的博弈使电动车管理困难
2011年3月，公安部、国家质检总局联合颁布了《关于加强电动自行车管理的通知》。此后，全国各省、市纷纷出台过于电动车管理的地方性法规和规章，加强对本辖区电动车行驶的监管力度。可是现实中却总是出现情理、法理两难无法取舍的境地。例如，一位普通的建筑工人驾驶电动车着急赶往建筑工地，只因为早交通高峰期，横过机动车道时未按规定下车推行，被执勤交警拦下，依据该省新出台的电动车管理规定，对相对人处罚50元，而该民工一天收入除去伙食费外，净剩不过百余元。罚款数额已占到工人当天收入的1/3，这显然违背了合理行政的基本原则。长此以往，必将造成政府部门与普通人民群众间关系紧张，激发社会不稳定因素，不利于构建和谐社会。由此可见，在电动车实际治理过程中，存在合法行政与合理行政的矛盾，情理和法理在某种程度上的冲突。这也是在个别地区政府部门管理人员在对电动车违法行驶行为进行监管中频频遭到群众阻碍的原因之一。
三、完善电动车管理法律规制建议
（一）界定电动车合法的路权
路权指交通参与者的权利，是交通参与者根据交通法规的规定，一定空间和时间内在道路上进行道路交通活动的权利。[4]在电动车问世之前，我国城市道路路权分配方向包括私家车领域、公共交通领域、自行车领域以及行人领域四个方面。城市机动车道、公家车专用道、非机动车道、人行道基本构成了城市道路的主体结构。然而，自电动车问世、发展至今的20余年间，曾被视为非机动车法律法规赋予其非机动车路权地位，但是这种路权确定在法律层面比较笼统和概括，更多的是一种社会的默认。《电动摩托车和电动轻便摩托车通用技术条件》和《机动车运行安全技术条件》已将超标电动车划归到机动车范畴，从国标层面又赋予了超标电动车机动车路权地位，造成了电动车路权界限的模糊。因此，笔者认为尽快修订和完善电动车相关国标以及配套法律法规势在必行。
（二）修订国标和完善相应立法
1、加快《电动自行车通用技术条件》国标的修订
目前正在参照使用的《电动自行车通用技术条件》制定于1999年电动自行车刚刚问世之初，距今已有14年时间。这期间，国内电动车行业发展可谓翻天覆地。电动车生产、销售企业为了应对城市、乡村等多情况下复杂路况的要求，迎合消费者对电动车时速，车身载重，功率方面的要求，早已通过各种技术手段提高了电动车的技术参数，逾越1999年的国标标准已经成为电动车行内的普遍现象。假如以旧国标为准衡量车身重量，我国实际使用的电动自行车除个别锂电自行车外，几乎100%地超过了40公斤。[5]因此，为满足科研、生产、市场化和交通管理等的需要，为电动自行车产业稳健发展的提供重要技术支撑新的《电动自行车通用技术条件》国家标准应当尽快出台，适当放宽对电动车自重和最高时速的限制。[6]
2、加强电动车国家标准与法律法规之间的统一
2010年实施的《电动摩托车和电动轻便摩托车通用技术条件》和2012年实施的《机动车运行安全技术条件》都将时速在20公里以上、重量超过40公斤的电动车作为轻便摩托车纳入机动车管理范畴。此标准以下的电动车继续适用《电动自行车通用技术条件》属于非机动车辆。国标只是为法律法规适用提供一种技术支撑，它起到的是辅助作用。日常生活中，行政部门的管理依据依然是相应的法律法规。因此，笔者认为标准可以用来规范行业，但是它不能作为判定行政相对人是否违法的依据。立法部门应当尽快将国标当中有关电动车重新界定的内容，尽快以条文的形式写入到法律法规之中。为地方性法规、规章的适用提供上位法依据，统一执法口径，缩小地区差别幅度，确保行政行为合法与合理。
3、突出听证制度的作用
听证制度是规制机构在作出影响利害关系人合法权益的决定前，由规制机构告知决定理由和听证权利，利害关系人有表达意见、提供证据以及规制机构听取意见、接纳证据的程序所构成的一种法律制度。[7]绝大多数公共决策由于涉及到普遍人民群众的切身利益，引入听证制度就是为了保护人民群众的对决策过程和决策结果享有的知情、参与、表达及监督等权利的实现。在我国，电动车已经不仅仅是百姓日常出行的代步工具，在个别行业它已经成为部分社会弱势群体重要的谋生工具，而在个别地区电动车产业也已经发展成为当地的支柱性产业。因此，笔者认为无论是电动车新国标修订过程，还是电动车管理方面的法律法规的制定过程，都应当切实保护这些弱势群体和他们身后的数以亿计的电动车使用者们，以及广大电动车生产者们的知情权、参与权和话语权。尤其是在电动车新国标的修订中必须考虑到不同地区、不同使用人群、不同生产和销售企业的客观情况和实际诉求。
（三）完善电动车市场准入机制
电动车之所以给道路交通秩序，社会治安环境，自然环境以及人民财产安全带来种种负面影响，原因之一就是电动车生产、销售以及维修行业的无序发展，恶性竞争和个别职能部门疏于管理，造成电动车超限生产、擅自改装现象普遍存在。这些超标电动车如脱缰野马在城镇道路上“肆意横行”，成为各种交通事故发生的潜在因素。追本溯源，政府部门必须从源头入手，规范电动车流通中的各环节，加强行业监管。
1、工商质检部门加强执法力度
工商、质检部门作为规范各类市场主体经营资格和经营行为主要监管部门，其职能就是打击假冒伪劣商品, 制止市场主体间的不正当竞争行为，维护市场经济的健康、有序发展。在对电动车市场的监管过程中，两部门应当各司其职，充分发挥各自的优势，并且建立、健全部门间合作联动机制和信息共享机制。在当地政府领导下，根据本区域的实际情况编制电动车生产企业名录，严格审定电动车生产企业的资质。根据各地区的实际发展状况，尝试建立和推广电动车购买实名制度、电动车服务年限强制报废制度以及电动车强制责任险缴纳制度。同时，通过政府补贴、奖励等手段鼓励电动车生产、销售企业自觉遵守电动车国家标准规范自身的生产、销售行为。激励之余，在电动车销售和维修等环节也要不遗余力的打击擅自拆装和改装电动车的行为，修改相应行政处罚的限度和额度，提高相关违法经营者的违法成本。
2、公安交管部门加强管理
《机动车运行安全技术条件》规定时速在20公里以上、重量超过40公斤的电动车作为轻便摩托车而纳入机动车管理范畴。根据《机动车登记规定》第5条规定：“机动车所有人应当向住所地的车辆管理所申请注册登记。”也就是说目前所有的超标电动车都应当到公安交管部门进行车辆登记注册，未经登记注册的电动车不得擅自上路行驶。《机动车驾驶证申领和使用规定》第七条规定：“驾驶机动车应当依法取得机动车驾驶证。”但是根据现有国情还不具备对电动车使用者要求“持证驾驶”客观条件，为了方便对电动车的管理，公安交管部门必须严把电动车登记注册关，对超标电动车即“电摩”实行登记注册制度，而且必要时也可以对未超标的电动车即电动自行车进行登记注册。目前，全国大部分省市出台的电动车管理新规中也都有类似的电动车强制注册登记方面的规定。
3、环保部门加强环境监管
根据前文所述，电动车并非如所标榜的那样清洁、环保。为电动车提供动力的蓄电池只有极少数采用了相对清洁的锂电池，大部分为铅酸电池。铅酸电池在生产过程中管理不善极易对周边环境造成严重污染，安徽怀远铅酸中毒事件就是一个例子。铅酸电池使用周期大概只有2-3年，为了保持电动车持续的动力支持，届时使用者不得不选择更换蓄电池。大量的废旧的被拆下别当做废品变卖或者随意丢弃，给土壤、水源、空气带来极大安全隐患。因此，地方环保部门不仅要在蓄电池的生产环节加强监管，对一些环评未达标的生产企业坚决予以停业整顿，对一些根本没有资质的小作坊，小工厂和废旧电池回收加工点儿要坚决取缔并依法追究相关责任人的法律责任。除此之外，笔者认为各地环保部门及其他相关部门还应当加强对达到服务年限，符合强制报废条件的电动车回收处理方面的工作。尽管这些电动车本身对环境的污染威胁要小于电池，可是让这些濒临报废的电动车堂而皇之的穿梭在大街小巷，无疑对市容市貌是一种负面影响。云南省昆明市新出台的《昆明市电动自行车管理规定》规定超标电动车5年内报废，将强制报废制度引入到了电动车管理之中。[8]
（四）培养人性化的行政执法理念和模式
我国电动车管理现状是在管控源头防治更多的超标电动车投入市场基础上，对已存在的超标电动车采取强制登记注册、规范行驶行为、制定报废年限等措施加强管理。在这个过渡期内，90%以上的电动车依然会行驶在大街小巷。在这其中有相当一部分使用人群把电动车作为谋生的工具之一。他们文化素质偏低，交通安全意识淡漠，是电动车违规行驶的主要人群，微薄的收入又使他们很难承受动辄几十元的违章罚款。因此，作为道路交通执法主力的公安交警部门必须正视存在于电动车管理过程中的这两个基本现实。积极改变传统的行政执法理念和方式，把人性化理念引入到日常执法活动中来。
1、首次违章行为不处罚
各地公安交管部门对本辖区内的已经存在的超标电动车，应当建立本地电动车违章备案信息库和电动车年检制度，对于首次违章的电动车驾驶人员当执民警可先予以登记、警告但暂不处罚。之后及时将该违章车辆的具体信息及驾驶人员信息上传违章备案信息库，自动生成一条恶意记录。假如该车在受到第一次处罚后又有类似违规驾驶行为再一次形成恶意记录，交管部门以第二次违章驾驶为处罚依据，根据该车辆的登记注册时的具体信息及时通知车辆登记者接受处罚 ，或者在该车辆进行年检时告知行政处罚相对人。逾期故意逃避处罚的，可吊销该电动车车牌，2年内不得在申请电动车登记注册。
2、处罚标准执行“就低不就高”原则
电动车违规行驶，尤其是超标电动车在道路行驶过程中，闯红灯、逆行、违法占用机动车道的行为势必会给交通安全和人民财产生命安全构成威胁。但是总体与其他机动车相比较而言，电动车违规行驶带来的危害还远远没有达到机动车的水平。国内法律、法规对机动车违章驾驶处罚标准、额度已经形成了一套较为成熟的体系，基本囊括了各类违章行为。有关电动车违章处罚方面的立法工作，只是刚刚起步，大多停留在地方性法规和规章层面，缺少具体的上位法依据。所以有必要对各地方电动车违章处罚标准确立一个具体的原则，即在没有确实证据证明或者驾驶人员的违章行为确实情有可原的情况下，结合违章者的具体经济情况，对违章电动车驾驶员的处罚额度应采取“就低不就高”的原则，不要依据额度上限处罚，从而实现合法行政与合理行政的有效统一。
3、弱化强制和强化沟通
实践中，个别地区政府部门为了增强电动车管理的实效性，对电动车采用“一纸禁令”等强制性措施。这样做思路简单、方法单一，显然没有将群众利益摆在首位，有违服务型政府的建设理念，属于典型的“懒政”。在没有给电动车一个足够的路权空间情况下，将所有的社会矛盾发生都规则于电动车本上，这种逻辑显然是不能让人理解的，有可能使原本已经存在的矛盾被不断激化。[9]因此，笔者认为解决矛盾的最好方法应该是沟通。执法者与执法相对人之间需要沟通，不能依靠简单的处罚去解决问题，通过沟通是相对者的权利诉求得意主张，通过沟通使相对者内心深处真正感知规则的存在，愿意为公共利益让渡自身的权利；电动车使用者与其他交通参与者之间也需要沟通，沟通者增进彼此的理解，增强彼此间的包容度，最终实现社会化管理所要求对公共利益维护的价值取向。
（五）加强交通法规宣传倡导安全出行
对电动车有效管理手段之一就是通过宣传手段，提高广大的电动车使用者安全意识。尤其是对未成年人驾驶电动车要严格予以控制，杜绝未达到法定年龄的未成年人驾驶电动车上路行驶和违法载人。对电动车违章行为采用“随时违章、随时查处、随时教育、随时宣传”的方法。借鉴福州市治理电动车违章驾驶模式，交警对电动车违章行为依法予以相应处罚甚至不处罚，但是要求驾驶人员到路边的交警执勤岗亭限时观看题为《生死一瞬间，你选哪一边》交通宣传短片，彻底意识到违章驾驶的危害性。[10]使违章、处罚、教育、宣传同步进行，既起到了宣传警示的作用，又大大降低了宣传正本，节省了公共资源。福州市交警这种“柔性”执法理念，不仅有助于维护法律的尊严和权威，其效果也能使交通参与者对交通安全的重要性有更深刻的认识。而且在法律框架之内，最大限度地化消极因素为积极因素，产生良好的教育效果。
结语
电动车如何管理是一个社会问题。立法部门的立法规范，行政执法部门的依法行政，广大电动车使用者积极遵守道路行驶规则，甚至众多游离于监管者和被监管者之外的中间阶层对电动车管理的认识和态度，缺少其中任何一项都会直接影响到电动车管理的最终成效。因此，管理者必须改变传统的、单一的管理理念，杜绝以往那种“刚性”的管理模式以及在涉及到社会群体复杂利益的问题上，采取“一禁了之”的粗暴方法和策略。必须在创新社会管理上做文章，坚持“柔性”施政的理念，注重疏导和劝解，认真听取来自社会各方利益的诉求，平衡彼此之间的利益关系，化解各方矛盾，这样才有利于问题的解决和社会的和谐发展。
参考文献：
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[9]黄伟.该给电动自行车“路权空间”[N].新华日报，2011-10-5（5）.
[10]杨亚茹，榕警：骑电动车违章罚看电视[N].海峡都市报，2012-12-13（A10）.
